اکثریت قریب به اتفاق ۱۲۲دولتی که از صدر مشروطیت تاکنون زمام قوه مجریه ایران را در دست گرفته‌اند، تغییراتی در نظام اداری ایجاد کرده‌‌اند. تغییراتی که از گسترش و توزیع جغرافیایی اداره‌های جدید دولتی آغاز و در سطح گسترده‌تر خود، به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها انجامید.
 این روند همچنان ادامه دارد، تا جایی که دولت نوپای محمود احمدی‌نژاد نیز قصد دارد در هفته‌های آینده، همان مسیر همیشگی را طی کرده و تحولاتی در تعداد صندلی‌های خود ایجاد کند. بی‌آنکه توجه کافی به تجربه‌های پیش از این داشته باشند.
 نصرا… مشیرالدوله، نخستین رییس کابینه مشروطه در نمودار سازمانی که با اقتباس از دولت‌های پیش از مشروطه تدوین کرده بود، فقط برای ۸ وزیر جایگاه تعیین کرد: داخله، خارجه، جنگ، مالیه، عدلیه، «معادن و طرق و شوارع»، تجارت و علوم. اما بعدها و به مرور، وزارتخانه‌های جدیدی با عناوینی همچون فواید عامه، پست و تلگراف، معارف و اوقاف، صحیه و امور خیریه(بهداری) و … نیز پا به میدان گذاشتند. اما اوج شکل‌گیری وزارتخانه‌های جدید را باید در دو مقطع بعدی بررسی کرد.
 در دوران حکومت پهلوی دوم (موج اول تحول اداری) با تصور اینکه نظام اداری نقش مهمی در توسعه کشور دارد، دستگاه‌های اداری جدیدی شکل گرفتند.
  معاونت‌های نخست‌وزیر و وزارتخانه‌هایی همچون خواربار، پیشه و هنر، کشاورزی، کار و تبلیغات، اقتصاد ملی، معاونت پارلمانی، معاونت تبلیغات، صنایع و معادن، نایب نخست‌وزیری، وزارت گمرکات و انحصارات، معاونت امنیت و اطلاعات، معاونت برنامه و بودجه، معاونت بازرسی، وزارت انتشارات و رادیو، شورای‌عالی اداری، وزارت آبادانی و مسکن، معاونت جلب سیاحان، معاونت هنرهای زیبا، وزارت آب و برق، آموزش و پرورش، معاونت بسیج همگانی، وزارتخانه مواد مصرفی و تولیدات کشاورزی، معاونت تربیت بدنی و تفریحات سالم، وزارتخانه اصلاحات ارضی، معاونت حفاظت از محیط زیست، معاونت دفتر نظارت اجتماعی، معاونت انرژی اتمی، وزیر امور شرکت ملی نفت و … .
 طراحی ساختارهای جدید اداری در دوران پهلوی دوم، کابینه ۹نفره مشیرالدوله در سال ۱۲۸۵ را به کابینه ۴۰نفره امیر عباس هویدا در ۱۳۵۶ تبدیل کرد. این تحولات که به دلیل کمبود نیروی انسانی از کفالت نخست‌وزیر بر برخی وزارتخانه در کابینه‌های صدر مشروطه آغاز شد، در نیمه دوم سده ۱۳۰۰ به مدد درآمد کلان نفت، انبوهی از مشتاقان عضویت در دولت را پدید آورد که گاهی با عنوان بی‌مسوولیت «وزیر مشاور» به کابینه راه می‌یافتند.
 شوک اداری دوم به سال‌های آغازین پیروزی انقلاب اسلامی باز می‌گردد. ایجاد پست‌های جدیدی همچون معاون نخست‌وزیر در امور انقلاب، وزیر مشاور در امور سیاسی، وزیر مشاور در امور اجرایی جهاد سازندگی، وزیر مشاور تعلیمات و تحقیقات، وزیر نفت، وزیر امور اجرایی، وزیر شرکت ملی فولاد (معادن و فلزات بعدی)، وزیر صنایع سنگین، وزیر اطلاعات و وزیر سپاه پاسداران، فقط به دلیل این که برخی معاونت‌های نخست‌وزیر به معاونت رییس جمهوری تبدیل شدند، باعث افزایش اعضای کابینه نشد.
 پایان کابینه دوم میر حسین موسوی با ۲۵عضو، آغازی ‌شد بر روند ادغام وزارتخانه‌ها. روندی که هرگز نتوانست ساختار اداری ایران را کوچک کند.
 به عنوان نمونه ادغام وزارتخانه‌های جهاد سازندگی و کشاورزی در کابینه سیدمحمد خاتمی باعث تقاضای پست‌های اداری جدیدی از سوی وزارت نوپای «جهاد کشاورزی» شد. هر چند در این دوران ادغام نیز نهادهای جدیدی همچون مرکز گفت‌وگوی تمدن‌ها، سازمان ملی جوانان و… شکل گرفتند که همگی سهمی از درآمدهای روزافزون نفتی را مطالبه می‌کردند.
 با استمرار روند یادشده، اکنون دولت با انبوهی از کارکنان نیمه متخصص دست به گریبان است. آمارهای غیردولتی، میزان حقوق کارمندان دولت و اقمارش را رقمی حدود ۱۰هزار میلیارد تومان در سال برآورد می‌کنند. این بودجه که گاهی با برچسب‌های غیر‌مرتبط همچون پژوهشی یا عمرانی تخصیص می‌یابد، تنها ردیف هزینه مستقیم اختصاص یافته به کارکنان دولت نیست. بخش قابل ملاحظه‌ای از یارانه سوخت‌های فسیلی نیز به اتومبیل‌های دولتی یا خصوصی اختصاص می‌یابد که در سطوح تشریفاتی گوناگون، کارمندان را به صورت روزانه درون شهرها و گاه استان‌ها جابه‌جا می‌کنند.
 کارمندان دولت به دسته‌های متفاوتی تقسیم می‌شوند. عمده آنها در گروه‌های فشار اداری جای می‌گیرند که آشکارا به مخالفت با اصلاحات اداری می‌پردازند و حتی اصلاح‌طلب‌ترین دولت‌ها و یا قوی‌ترین نهادهای امنیتی نیز توان مقابله با آنها را ندارند. این افراد که از ساماندهی اختیاری برخوردارند،  نظمی را به نمایش می‌گذارند که در سطوح مدیریتی با عنوان بی‌نظمی از آن یاد می‌شود. بر پایه این نظم، کارکنان دولت آخرین حلقه یک زنجیر نیستند که بتوان با اتکا به رابطه یک سویه و از بالا به پایین، آنها را به کناری نهاد. تعامل دو سویه‌ای که میان بالا و پایین برقرار است، فقط به تحولات سطحی امکان موفقیت می‌دهد.
 حلقه کوچکتر را لابی‌های اداری تشکیل می‌دهند. کسانی که براساس روش‌های دقیق تقسیم کار به صورت هماهنگ در ستاد‌های انتخاباتی حاضر می‌شوند، صفوف نخستین مراسم مختلف را پر می‌کنند و در عین‌حال از هیچ تلاشی برای جذب مدیران جدید به شبکه‌های مالی خود، پرهیز نمی‌کنند. این گروه به خوبی می‌توانند ماه‌های اولیه مدیران جدید را به خود اختصاص داده و از طریق بازگویی ایده‌های تکراری، آنها را جذب «عقلانیت اداری» خود کنند. عقلانیتی که هدفی جز مستحیل کردن مدیران جدید در روابط غیر رسمی و جلوگیری از ورود تحول خواهان ریشه‌گرا به نظام اداری را دنبال نمی‌کند.
 مدیران دولتی که معمولا براساس لیاقت‌های سیاسی و بدون سابقه اجرایی منصوب می‌شوند، در چرخه‌ای میان لابی‌های اداری و انبوه کارمندان عادی گرفتار می‌آیند. گروه اول حرف‌ها و ایده‌های جالبی مطرح می‌کنند و به گونه‌ای سخن می‌گویند که به مدیر جدید نشاط می‌بخشد. گروه دوم اما با لحنی کلیشه‌ای، به طرح مطالبات روزافزون مالی و شبه مالی خود می‌پردازند، بدون آنکه توجهی حتی ظاهری به شعارهای مدیر جدید داشته باشند. رقابت این دو گروه در نهایت ربطی به کارآمدی سازمان نمی‌یابد. مدیر تسلیم شرایط موجود می‌شود. شرایطی که علاوه بر بهره‌وری پایین، مسیری برای خروج کارکنان ناکارآمد ندارد و فقط ورودی‌های آن باز است. درست مانند بیماری که به دلیل قلیایی شدن خون، قدرت هضم غذا را از دست داده و مرتب چاق‌تر می‌شود.
 در چنین وضعیتی، تکلیف ماموریت‌های فوری سازمان‌های دولتی مشخص نمی‌شود چه رسد به آنکه چیزی با عنوان «حافظه مدیریتی» در این سازمان‌ها شکل گیرد. حافظه مدیریتی فقط به اعطای مسوولیت‌های مشاوره‌ای به مدیران سابق محدود نمی‌شود. وجود بایگانی‌های مدرن و قابل دسترس درخصوص روش‌ها و افراد، بخشی از این حافظه را تشکیل می‌دهد. اما وضعیت نظام اداری ایران بسیار اسف‌بارتر از آن است که بتوان از چنین مفهومی سخن گفت. در حالی‌که نهاد‌های دولتی، حتی سازمان‌های جاسوسی کشورهای توسعه‌یافته نظیر ام آی ۶، ام آی ۵، سیا و … آرشیوهای محرمانه خود را پس از چند ‌دهه در اختیار بخش‌های انتشاراتی‌شان یا ناشران خصوصی طرف قرارداد، قرار می‌دهند، اسناد اداری غیرمحرمانه در ایران سهم موش‌ها و موریانه‌ها می‌شود. به عنوان مثال حتی نمی‌توان یک کتاب مفید حاوی اسناد تاریخی ارزشمند نهادهایی همچون وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و … پیدا کرد. این در حالی است که دست‌کم ۲۰ موسسه دولتی تاریخ پژوهشی یا تاریخ‌نویسی در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران، بنیاد مستضعفان، وزارت اطلاعات، قوه قضاییه، سازمان تبلیغات اسلامی، نهاد ریاست جمهوری و غیره مشغول فعالیتند. اگر تلاش‌های دانشگاه آمریکایی هاروارد و موسسه مطالعات خاورمیانه آن نبود، شاید چند کتاب محدودی هم که در مورد تاریخ نظام اداری ایران و البته با گرایش خاصی منتشر شده، قابل دسترسی نبود.
در واقع می‌توان گفت نظام اداری ایران از گذشته خود فرار می‌کند، چون علاقه چندانی به تحول در آینده ندارد. ساختاری که حافظه ندارد حتی اگر موفق به جلب بهترین متفکران جامعه شود (که این البته به طنز می‌ماند)، باز هم نمی‌تواند نظریه‌های خوبی ارائه دهد. در تاریخ جهان کم نیستند نخبگان حقیقی یا حقوقی که از فرط اندیشیدن بی‌پایه، به خیالبافی و توهم رسیده‌اند، نظام اداری ایران هم یکی از این تجربه‌های تاریخی.