رفراندم - پایگاه دانلود رایگان کتاب | دانلود کتاب

اصل ۵۹: در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‏پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. در خواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.

چکیده :
همه پرسی یکی از راه های شناخته شده در نظام های مختلف حقوقی برای دریافت مستقیم آرای عمومی است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نیز در فضای سیاسی کشور مورد توجه واقع شده است . برای پاسخ به این سؤال که « آیا موضوع همه پرسی هم باید از نظر مغایرت با موازین اسلامی و اصول قانون اساسی مورد بررسی شورای نگهبان قرار بگیرد یا نیازی به این کار نیست » ، ناچار به آشنایی با تعریف ، اهداف و گونه های مختلف همه پرسی هستیم. مقاله ی حاضر به همین منظور و در دو گفتار ارائه شده است . در گفتار نخست ، به تعیین محل بحث می پردازد و به این نتیجه می رسد که محل اختلاف ، همه پرسی موضوع اصل ۵۹ قانون اساسی است .
سپس در گفتار دوم ، نگارنده به این نتیجه ی قطعی می رسد که درخواست همه پرسی بر مبنای اصل ۵۹ ، خود یک « مصوبه » مجلس است و بنابراین ، باید همه ی مراحل قانونی دیگر مصوبات را طی کند و برخلاف برخی گفته ها ، باید توسط همه اعضای شورای نگهبان انجام شود و به فقها و جنبه های شرعی اختصاص ندارد .
 
گفتار اول : تعریف و گونه های مختلف همه پرسی
۱-   تعریف
همه پرسی یا رفراندم [۱]  عبارت است از مراجعه ی مستقیم به عموم شهروندان یک کشور برای دریافت بدون واسطه ی پاسخ آنان به پرسشی خاص . [۲] این پرسش می تواند در مورد قوانین( اساسی یا عادی ) و یا در  مورد موضوعی بسیار مهم باشد که همراهی افکار عمومی در اجرای آن اهمیتی ویژه دارد ؛ بنابراین ، تعریفهمه پرسی به « رأی گیری مستقیم از همه ی اعضای تشکیل دهنده ی یک سازمان یا جامعه برای رد  یا تصویب سیاستی که رهبران یا نمایندگان پیشنهاد کرده اند » ( آشوری ، ۱۳۷۸ ، ص ۳۲۷ ) ، نمی تواند تعریفی جامع و مورد قبول تلقی شود .
 از سوی دیگر همه پرسی را می توان از نظر میزان اعتبار نتیجه ی آن به دو گونه ی مشورتی و تصویبی تقسیم کرد ؛ برای مثال : ممکن است همه پرسی پیش از شکل گیری قانون ، برای اخذ نظر مردم مورد استفاده واقع شود . در این صورت به آن همه پرسی مشورتی گویند و هرگاه به سؤال طرح شده رأی مثبت داده شود ، خود به تنهایی نمی تواند قاعده مورد نظر را به گونه ی استقرار یافته ی آن الزام آور سازد ، بلکه اصل اندیشه یا طرح مورد پذیرش مردم ، مهیای تصویب توسط مراجع تقنینی عادی می شود . در صورتی که مؤافقت مردم با متن همه پرسی شده به منزله ی تصویب و لازم الاجراء شدن قانون باشد ، آن را همه پرسی تصویبی گویند ( قاضی شریعت پناهی ، ۱۳۷۵ ص ۳۷۳ ) به هر حال ، چنان  که گفته شد ، موضوع همه پرسی می تواند به یکی ار سه گانه ی زیر باشد .
 
۲-  گونه های مختلف همه پرسی
        
اول : همه پرسی تقنینی در خصوص قانون اساسی

قانون اساسی ، میثاق بین ملت و دولت است  وظایف ، اختیارات و میزان اقتدار قوای عالی و نهادهای سیاسی حاکمیت را تعیین و شیوه ی اداره ی کشور و اعمال قوا را مشخص می کند و به همین دلیل ، پشتواته ی آن باید رأی مستقیم مردم باشد ؛ از این رو معمولاً نظم های حقوقی تلاش می کنند تا پیش یا پس از تدوین یا بازنگری در قانون اساسی ، آن را به همه پرسی بگذارند ، یا با تعیین حد نصاب بالایی از نمایندگان مردم ، حاکمیت ملی را در آن نمایان کنند .
برای مثال ، طبق ماده ی ۸۹ قانون اساسی جمهوری فرانسه :
تجدید نظر در قانون اساسی … پس از تصویب در رفراندم ، لازم الاجرا خواهد بود ؛ با وجود این ، تجتدید نظر پیشنهادی در صورتی به رفراندم ارجاع نخواهد شد که رییس جمهور تصمیم بگیرد آن را به پارلمان ، که به عنوان کنگره  برای تشکیل جلسه دعوت خواهد شد ، تقدیم نماید . در این مورد تجدید نظر پیشنهادی فقط در صورتی به تصویب خواهد رسید که اکثریت سه پنجم رأی دهندگان به آن رأی مؤافق دهند .
اصل پنجم ایالات متحده آمریکا نیز اصلاحات قانون اساسی را در صورتی که « مجالس مقننه ی سه چهارم از ایلات با آن موافقت کنند ، یا این که سه چهارم مجالس مؤسسان ایالتی آن را به تصویب برسانند » معتبر دانسته است .
در جمهوری اسلامی ایران نیز ، بازنگری در قانون اساسی صورت می گیرد ؛  اما « … مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در  همه پرسی برسد.». ( قانون اساسی ، اصل ۱۷۷ )

دوم : همه پرسی تقنینی در خصوص قوانین عادی

پذیرش دموکراسی نمایندگی ، یا غیر مستقیم ، به دلیل واقعیت های عینی و دشواری های خارجی است . اگر امکان داشت در هر موضوع عادی مستقیماً از نظر همگان آگاه شد و حاکمیت ملی را        بی واسطه اعمال کرد ، طبعاً نیازی به تشکیل مجالس نمایندگان برای قانون گذاری نبود . به همین جهت ، هنوز هم « در برخی جامعه های کوچک ، برای همه امور ، رأی همگان پرسیده می شود . در کانتون سنت گال سوئیس از ۱۸۳۱ برای قانون گذاری های عادی مجمع نمایندگان نیز همه پرسی رسم شد و از آن پس ، دیگر کانتون های سوئیسی نیز ، برای هر نوع قانون گذاری ، همه پرسی را آغاز کردند . بیست و یک ایالت از ایالات متحده ی آمریکا نیز در ۱۹۵۷ – 1898 از این روش استفاده       می کردند » ( آشوری ، ۱۳۷۸ ، ص ۳۲۸ ) . با این حال ، پذیرش دموکراسی مستقیم مردم در مواقع حساسا و موضوعات مهم نیست و لذا آن را راهی برای دموکراسی مستقیم و مکمل شیوه ی نماینده سالاری یاد می کنند . البته « معمولاً باید اصل همه پرسی در قانون اساسی مصوب ، یکی از سرچشمه های قانون گذاری شناخته شده باشد ، تا بتوان از این آیین برای اخذ تصمیم استفاده کرد »      ( قاضی ، ۱۳۷۵ ، ص ۳۷۳ ) . هم چنین « معمولاً برای عرضه لوایح عادی به افکار عامه از طریق رفراندم شرایط و محدودیت های نسبتاً سختی در قوانین اساسی کشورهای جهان ملاحظه می شود . چنان که در سوئیس ۳۰۰۰۰ نفر از کسانی که حق شرکت در انتخابات را دارند و یا حکومت هشت کانتون ،    می توانند تقاضای ارجاع امری به رفراندم بنمایند … در قانون اساسی جمهوری  پنجم فرانسه رفراندم پیش بینی گردیده و به رییس جمهور اختیار داده شده است تا به پیشنهاد دولت ، مقارن اجلاسیه ی قوه مقننه یا با تصویب هر دو مجلس اقدام نماید » . ( بوشهری ، ۱۳۵۲ ، ص ۲۴۱ ؛ قاضی شریعت پناهی ، ۱۳۷۵ ، ص ۴۹۴ )
بنا بر اصل ۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز :
در مسائل بسیار مهم اقتصادی ، سیاسی . اجتماعی و فرهنگی ، ممکن است اعمال قوه ی مقننه از راه همه پرسی و مراجعه ی مستقیم به آرای مردم صورت گیرد . درخواست مراجعه به آرای عموم باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد .
ناگفته نباید گذاشت که :
در به کار گیری ابزار همه پرسی ، به عنوان یکی از آیین های دمکراتیک ، میان حقوقدانان اتفاق نظر نیست . بنا به باور بیشتر علمای حقوق ، شیوه ی تصمیم گیری در مجالس مقننه که با تأمل و گفت و شنود و مجال تفکر تؤام است ، بر شیوه ی همه پرسی ، مرجح دانسته شده است . روش نخست ، گرایش های پیش اندیشیده تر و مستدام تر جامعه را بهتر منعکس می کند ؛ در صورتی که در روش دوم ، اتخاذ تصمیم بر مدار گرایش های هیجانی ، زودگذر و زیر تأثیر نطق و خطابه و روان شناسی شتاب آلود مردم می چرخد و فره و محبوبیت مقام سیاسی که موجد همه پرسی شده است ، علی الاصول ، در نتیجه ی آن تأثیر فوق العاده ی دارد . ( قاضی شریعت پناهی ، ۱۳۷۵ ، ص ۳۴۷ )
 
سوم : همه پرسی سیاسی و اجرایی

دو گونه ی پیشین همه پرسی ، تقنینی بود . چه اساسی باشد و چه عادی ، وضع قاعده است و لذا دوام کلیت از خصوصیات همیشگی آن است ؛ اما گاهی ممکن است بیشتر برای پذیرش معاهدات مهمی چون ؛ پیمان ماستریخت ، الحاق به پول واحد اروپایی و اعطای خودمختاری به بعضی از مناطق ، از رفراندم استفاده شده است . در استرالیا نیز برای تصمیم گیری روی مسائل با اهمیتی که بر محدوده ی حاکمیت و شیوه ی حکومت تأثیر گذار است به رفراندم مراجعه شده است » ( مولایی ، ۱۳۸۰ ) . همه پرسی سال ۱۹۶۱ در فرانسه برای استقلال الجزایر نیز ، از همین قبیل است .
 این گونه همه پرسی ، ممکن است در بعضی موارد و در برخی نتایج ، به قانونگذاری نیز شباهت پیدا کند ، اما نباید با آن کاملاً یکسان تلقی شود و به همین دلیل ، پیشنهاد آن در انحصار قوه ی مقننه نیست و مقام های سیاسی و اجرایی هم می توانند مبتکر آن باشند . به گفته ی برخی :
همه پرسی سیاسی ، وقتی است که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آرای مردم ، اعتماد آنها را به خود جلب می کند . ( هاشمی ، ۱۳۷۵ ، ص ۸۵ ) به عنوان نمونه ، طبق ماده ی ۱۰ قانون اساسی جمهوری فرانسه :
رییس جمهور هم می تواند هر لایحه یا طرح مربوط به سازمان مراجع عمومی یا متضمن تصویب پیمان اتحادیه یا اجازه ی تصویب نهایی عهد نامه ای را ، بدون آن که مغایرتی با این قانون اساسی داشته و موثر در اجرای وظایف نهادهای موجود باشد ، به آرای عمومی ( رفراندم ) واگذار نماید . این در حالی است که طبق ماده ی ۱۱ چنین حقی برای پارلمان نیز وجود دارد . برخی حقوقدانان ، بند ۳ اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که « صدور فرمان همه پرسی» را از جمله « وظایف و اختیارات رهبر » شمرده است ، از همین گونه رفراندم ها دانسته و گفته اند :
به نظر می رسد که مقام رهبری برای اتخاذ برخی از تصمیمات سیاسی و قانونی خود که با افکار عمومی مشارکت مردم قابلیت ارتباط بیشتری دارد ، ( می تواند ) از طریق مراجعه به آرای عمومی ، اعتماد مردم را جلب نماید . ( همان ، ص ۸۶ ) این گفته با توجه به عدم ذکر نوع خاصی از همه پرسی در این بند و اختیارات « ولایت مطلقه ی امر و امامت امت » ( قانون اساسی ، اصل ۵۷ ) پذیرفتنی است .
گفتار دوم : شورای نگهبان و همه پرسی

۱-   بیان موضوع و محل بحث

پس از آشنایی اجمالی با انواع همه پرسی ، ناگفته پیداست که موضوع بحث در این نوشتار تنها نوع دوم ، یعنی « همه پرسی تقنین در خصوص قوانین عادی است » ؛ زیرا شورای نگهبان در دو نوع دیگر نقش و اختیاری ندارد . همه پرسی تقنین در خصوص بازنگری قانون اساسی ، دستور مستقیم اصل ۱۷۷ است که پس از طی مراحل قانونی حتماً باید انجام شود . این نوع همه پرسی و نیز همه پرسی سیاسی و اجرایی ، که فرمان آن را مقام رهبری صادر می کند ، طبیعتاً نیازی به تأیید شورای نگهبان ندارند ؛ اما رابطه ی آن گونه همه پرسی ها که تقنین عادی محسوب می شوند « باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسند » محب حث کنونی ماست .
آیا رفراندم موضوع اصل ۵۹ قانون اساسی ، بعد از تصویب در مجلس شورای اسلامی باید به تأیید شورای نگهبان نیز برسد ، یا این گونه قانون گذاری ها خارج از حیطه نظارت شورای یاد شده ، و مستقیماً سرچشمه حقوق و قانونگذاری به شمار می آید ؟ در صورتی که پاسخ این پرسش مثبت باشد ، قهراً پس از آنکه اجرای امری به همه پرسی از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت ، » شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول ، از نظر انطباق موازین اسلام و قانون اساسی ، مورد بررسی قرار دهد و چنانچه ان را مغایر ببیند ، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند . » ( قانون اساسی ، اصل ۹۴ ) به عبارت دیگر نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، فقط موضوعی را می توانند به رأی عمومی بگذارند که با موازین شرع و اصول قانون اساسی مغایر نباشد . اکنون باید دید بر اساس اصول و روش های شناخته شده ی تفسیر حقوقی ، چه پاسخی می توان به پرسش فوق داد .

۲-  دلایل نیاز به تأیید شورای نگهبان

به نظر می رسد ، با توجه به استدلال های زیر ، چاره ای جز پذیرفتن این حقیقت نیست که همه پرسی موضوع اصل ۵۹ باید به تأیید شورای نگهبان نیز برسد و بدون آن قابلیت اجرا ندارد .