بودجه بندي عملياتي

رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در نخستین جلسه مطبوعاتی وی با خبرنگاران مطرح شد، طرح شروع بودجه بندی عملیاتی از سال آینده بود. اما اینکه آغاز بودجه نویسی عملیاتی و تغییر نظام بودجه ریزی سنتی در ایران با توجه به مشکلات ساختار اقتصادی موجود، تا چه میزان می تواند به صورت دستوری و الزامی به صورتی جهشی و ایجابی قرین موفقیت باشد، موضوعی است که محل بحث و مداقه بیشتری است. گزارش حاضر می کوشد تا با استفاده از دیدگاه های کارشناسان و متخصصان در عرصه اقتصاد و مدیریت به این مهم بپردازد و مشکلات و معضلات و راهکارهای برون رفت از این مشکلات را بررسی و تحلیل نماید.
بودجه ریزی هزینه ای و مشکلات آن
حدود یک صد سال قبل و در زمان انقلاب مشروطه، اولین بودجه دولتی ایران تنظیم شد که در آن محل درآمدها و هزینه ها به صورتی دقیق، فنی و مترقی – در زمان خود – مشخص شده بود. لوایح بعدی بودجه در ایران نیز به نوعی به تقلید از همین نوع بودجه نویسی بود. در این نوع بودجه بندی در واقع دخل و خرج دولت مشخص می شد و اینکه این ارقام چه اثری بر رفاه و پیشرفت و توسعه خواهند داشت، موضوع بودجه نویسی نبود.
مبنای بودجه نویسی دولتی در ایران، برنامه ای – هزینه ای است. به این معنا که برای هر برنامه ای از سوی دولت هزینه ای در نظر گرفته می شود تا در ردیف یا فصول مربوط به آن هزینه شود. در این سیستم تنها وظیفه مدیران این است که بودجه را به نوعی هزینه کنند، در نتیجه اثر بخشی و کارآیی و بازدهی در قبال صرف منابع قابل تعیین نیست. در این سیستم بودجه نویسی، تنظیم مدارک هزینه، بیشترین وقت مدیران دستگاه های دولتی را به خود اختصاص می دهد و مدیران در تلاش هستند که مستندات صرف هزینه ها را برای بازرسان و انجام امور حسابرسی در دست داشته باشند. همچنین هدف سازمان هایی که متولی حسابرسی و بازرسی از سازمان ها هستند نیز در این خلاصه می شود که درصدد کشف این موضوع برآیند که آیا بودجه تخصیص یافته به دستگاه ها و سازمان ها در ردیف و فصول مربوط هزینه شده اند یا خیر؟ و به همین دلیل هیچ گونه شاخص بندی و استاندارد سازی برای ارزیابی عملکرد دستگاه ها انجام نمی شود. مدیران می آموزند که چگونه صرفاٌ منابع را هزینه کنند و تنها درصدد مستند کردن هزینه های خود باشند.

مشکلاتی که این نوع نظام بودجه بندی بر اقتصاد بیمار ایران وارد می کند بسیار زیاد است. مهمترین مشکل در این راه این است که منابع به هدر می روند و به درستی از آن استفاده نمی شود. همچنین بودجه نویسی هزینه ای تابع تصمیمات سیاسی و اعمال نفوذ اشخاص است و این قدرت چانه زنی دستگاه ها و سازمان هاست که میزان بودجه را افزایش می دهد نه میزان عملکرد آنان.
همچنین با توجه به اینکه بدون انجام کار کارشناسی و بیشتر از حد نیاز سازمان ها و وزارت خانه ها، منابع به آنها تزریق می شود، اثرات تورمی شدیدی بر جامعه وارد می شود و طبقات متوسط و پایین جامعه را متحمل زیانها و فشارهای زیادی می کند.
اما مهمترین چالش این نوع بودجه بندی، عدم پاسخگویی مدیران و همچنین عدم وجود راهکارهایی برای سنجش مسوولیت آنان است. همان طور که اشاره شد همه هنر مدیر در این نوع بودجه ریزی صرف این می شود که بودجه اختصاص یافته را هزینه کند. حال اینکه این بودجه در کجا و برای انجام چه کاری و با چه کیفیتی صرف شده است سوالاتی هستند که نظام بودجه ریزی سنتی به دنبال جوابی برای آنها نیست. این سیستم بودجه ریزی، زمینه را برای سوء استفاده مدیران دولتی از منابع و امکانات فراهم شده و ایجاد رانت و ویژه خواری و باند بازی فراهم می کند.
بودجه عملیاتی چیست؟
بودجه عملیاتی سیستمی است که در آن منابع مصرف می شوند تا نتیجه ای منطقی، معقول و در راستای اهداف سازمان ها بدست بیاید. در این نظام، بودجه بندی بر مبنای اهداف صورت می گیرد. در بودجه بندی عملیاتی سازمان ها با یک طرح کلی (plan )، یک سری برنامه و تعداد بسیار زیادی پروژه روبرو هستند. در این شیوه در یک قالب کلی، طرح ها، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرند و با نگرش سیستمی، بودجه بندی می شود. در این نظام بودجه بندی، امکان مقایسه پروژه ها و برنامه ها با هم و انتخاب اثر بخش ترین آنها در نیل به اهداف کلی وجود خواهد داشت و از این طریق مدیران لایق از مدیران نالایق تمیز داده می شوند.
عوامل مهم و موثر در تهیه یک بودجه جامع عملیاتی شامل کمیت و حجم عملیات و فعالیت ها، کیفیت عملیات و فعالیت ها و قیمت تمام شده عملیات است. در واقع تعیین و مشخص نمودن عملیات سازمان، ارتباط مستقیمی با برنامه و اهداف سازمان دارد و همچنین کیفیت عملیات و بهای تمام شده فعالیت ها می بایست دقیقاٌ برآورد شوند و به همان مبلغ بهای تمام شده خدمات یا کالا، به سازمان ها بودجه تخصیص یابد و مدیریت موظف می شود که فعالیت های خود را با کیفیت و بهای تمام شده استاندارد و از پیش تعیین شده به انجام برساند.
این نکته دقیقاٌ انتقادی است که کارشناسان به اجرای یکباره این نظام بودجه بندی وارد می دانند. در ایران و در جریان برنامه سوم توسعه درصد بسیار کمی از سازمان ها با کمک شرکت های مشاوره یا با همکاری مراکز علمی و پژوهشی از قبیل دانشگاه ها، اقدام به اجرای پروژه های مربوط به تعیین بهای تمام شده خدمات خود کردند. برای اجرای بودجه بندی عملیاتی لازم است تمامی بخش ها، سازمان ها، ادارات کل و وزارت خانه ها فعالیت های خود را مستند و بهای تمام شده آن را محاسبه کنند، و سپس دولت به اجرای بودجه نویسی به شیوه عملیاتی بپردازد.
مشکلات ساختاری بودجه بندی عملیاتی
دکتر اسماعیل ملک اخلاق عضو هیات علمی دانشگاه در این زمینه می گوید: “ما در مباحث تخصصی ۳ نوع طبقه بندی تحت عنوان بودجه بندی سنتی، برنامه ای و عملیاتی داریم. آنچه که بیشتر در بودجه بندی سنتی که در واقع یک نظام رایج بودجه بندی است، مورد لحاظ قرار می گیرد، طبقه بندی انواع هزینه در سازمان می باشد که معمولاٌ در شکل سنتی به آن ۴ فصل و ۲۰ ماده می گویند که در واقع این فصول و مواد هزینه ها را در نظام اداری تعریف می کنند و بر اساس این هزینه ها بودجه نوشته می شود. در واقع در این نظام سنتی ما در ابتدا به دنبال این هستیم که بر اساس این فصول و مواد صورت هزینه های خود را مشخص کنیم و بر اساس آن اعتبار بودجه تخصیص یابد.”

دکتر ملک اخلاق در همین زمینه می افزاید: در بودجه بندی برنامه ای، سازمان باید برنامه های کاری خود را تعریف کرده و بر اساس آن برنامه ها، هزینه های خود را برای اجرای برنامه ها سنجش کند. در این گونه سیستم ها معمولاٌ واحد برنامه ریزی، واحد فعالی است. وی بودجه بندی عملیاتی را یک گام فراتر از بودجه بندی برنامه ای می داند و معتقد است: “در این شکل بودجه بندی برنامه ها را در قالب یک مجموعه فرآیندهای تحقق برنامه یا مجموعه ای از عملیات برای تحقق برنامه تعریف می کنند. در بودجه بندی عملیاتی روح کلی بودجه، درگیر کردن سازمان با مباحث بهای تمام شده است.”
وی در ادامه و با اشاره به اینکه برای اجرای بودجه بندی عملیاتی می بایست پیش نیازهایی را به انجام رساند، می گوید: سازمان ها برای آمادگی جهت بودجه نویسی عملیاتی نیازمند احیا یا ایجاد واحدهایی همچون واحد برنامه ریزی، واحد آمار و اطلاعات و واحد مهندسی سیستم ها و روش ها هستند، زیرا قیمت تمام شده یک مجموعه مطالعات و آنالیزهای است که با یک رویکرد کاملاٌ تخصصی، امکان پذیر است.
این عضو هیات علمی دانشگاه در پاسخ به سوالی در خصوص میزان آمادگی سازمان ها برای اجرای بودجه بندی عملیاتی می گوید: “بودجه بندی عملیاتی نیاز به یک مجموعه آموزش ها و الگوها و مدل ها دارد تا بتواند به صورت کاربردی در سازمان ها تحقق پیدا کند. همچنین می بایست توان تخصصی افرادی که درگیر بودجه نویسی در سازمان ها هستند افزایش یابد.” ملک اخلاق معتقد است که هنوز هیچ کدام از این فعالیت ها شروع نشده تا بتوانیم ادعا کنیم که بودجه سال آینده کشور عملیاتی خواهد شد.
اما بودجه بندی عملیاتی مراحلی دارد. یکی از مراحل مهم در این نظام بودجه نویسی، تولید اطلاعات در خصوص میزان پیشرفت فعالیت های تعریف شده می باشد. اینکه این اطلاعات به چه صورت می تواند کاملاٌ شفاف و بدون دخل و تصرف از دل پروژه ها و فعالیت ها بیرون بیاید سوالی بود که دکتر ملک اخلاق آن را بدین شکل جواب داد: “برای اجرای بودجه بندی عملیاتی سازمان ها نیاز به یک سیستم اطلاعاتی بسیار قوی دارند که کار تولید اطلاعات، پردازش اطلاعات و گزارش دهی دقیق را انجام دهد. این سیستم در حال حاضر در سازمانهای ما وجود ندارد.”
این عضو هیات علمی دانشگاه در پایان می افزاید: “قطعاٌ پیاده سازی این نظام دارای مراحلی است که می بایست به تدریج و مرحله به مرحله انجام شود و با یک حرکت جهشی نمی توان این سیستم را در کشور پیاده کرد.”

کمبود متخصص؛ مشکل بودجه عملیاتی
دکتر محمد حسن قلیزاده سرپرست بورس منطقه ای گیلان نیز اجرای این طرح به این شکل را با مشکلاتی اساسی همراه می داند. وی می گوید: “ما در صدد حرکت از حسابداری دولتی [سنتی] به حسابداری صنعتی [بهای تمام شده] هستیم. بنابراین باید بهای تمام شده را تعریف کنیم. من معتقدم در همین ابتدا با مشکل مواجه می شویم، زیرا تعداد متخصصانی که بتوانند بهای تمام شده پروژه های دولتی را محاسبه کنند بسیار کم است. مشکل دیگر این است که اطلاعات شفافی برای تهیه بودجه بندی وجود ندارد. چرا که در یک ساختار دولتی آنچه که مهم بوده و هست این است که منابع صرف شوند و کارآیی مدیر از این طریق سنجیده می شود”. وی می افزاید که حرکت نباید شتاب زده باشد و برای اجرای این نظام، نیاز به سعه صدر و تربیت نیروهای متخصص است.
وی داشتن اطلاعات جامع و نیروی متخصص را از پیش نیازهای اجرای بودجه بندی عملیاتی می داند و می گوید: “وقتی قرار است یک بودجه بسیار بزرگ دولتی آن هم به سبک عملیاتی با حجم فعالیت بسیار وسیع تنظیم شود، بدیهی است که به نیروهای متخصص نیاز داریم، حال آنکه امروز کارشناسان ما در امر بودجه نویسی عملیاتی، تخصص زیادی ندارند.
این عضو هیات علمی دانشگاه ، خصوصی سازی را مهمترین گام در راستای اجرای این سیستم می داند. در ابتدا می بایست خصوصی سازی صورت گیرد. زیرا سازمان های کوچک بخش خصوصی که طبیعتاٌ عملیات کمتر و کوچکتری انجام می دهند، ساده تر می توانند وارد بحث بودجه نویسی عملیاتی شوند. در واقع با این روش که منجر به کاهش تصدی گری و کاهش اندازه و حجم دولت می شود، از یک مدیریت دولتی به یک دولت مدیریتی پیش خواهیم رفت و تا زمانی که این اقدامات انجام نشود از بودجه بندی عملیاتی گفتن اشتباه است.

واقعیت یا شعار؟
واحد های بودجه در سازمان های دولتی ایران هنوز به سبک سنتی سالیان پیش، بودجه سال گذشته را ملاک قرار می دهند و با افزودن درصدی به آن بودجه سال آینده سازمان را تخمین می زنند. هنوز پروژه های مربوط به یافتن بهای تمام شده خدمات در سطح حتی ۱۰ درصد از سازمان های ما نیز به انجام نرسیده است. سیستم های مدیریتی نظیر استقرار چرخه مدیریت بهره وری، بهبود سیستم ها و روش ها و فرآین های کاری، مدیریت کیفیت جامع و … هنوز مراحل ابتدایی اجرای خود را در ساختار سازمانی بیمار کشورمان تجربه می کنند. هنوز مدیران دولتی در ایران خود را مدیر هزینه ای می دانند و تغییر نگرش لازم برای اجرای بودجه بندی عملیاتی به وجود نیامده است. با همه این مشکلات آیا اجرای این سیستم بودجه نویسی می تواند با موفقیت همراه شود؟ آیا اساساٌ طرح این موضوع بیشتر جنبه شعار دارد یا واقعیت؟ و آیا نباید برای رسیدن به پله دهم، پله های اول، دوم، سوم و … را طی کرد؟
«بودجه عملیاتی»، آخرین تجربه برای بهره‌مندی حداکثری از منابع درآمدی دولت‌ها برای ارایهء خدمات به شهروندان است. اگر مساله اصلی علم اقتصاد را تخصیص بهینهء منابع کمیاب بین تقاضاهای گوناگون و به حداکثر رساندن رضایت مصرف‌کنندگان بدانیم، همهء بحث و جدال‌هایی که به ویژه در سه قرن اخیر پیرامون علم اقتصاد و مکاتب اقتصادی اجتماعی انجام شده، در پاسخگویی به این مساله بوده است. تجمیع بحث‌ها و نظریه‌ها در قالب سه نوع نظام «اقتصاد بازار»، «اقتصاد برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» و «اقتصاد مختلط» تجلی خارجی یافته که کشورهای دنیا به گونه‌ای تجربی یا علمی یک نوع از آن‌را پذیرفته و عملکرد اقتصادی خود را بر آن پایه بنیان نهاده‌اند. آنچه مشهود و برجسته است اینکه عملکرد و دستاوردهای نظام‌های «اقتصاد بازار» و «اقتصاد مختلط» بر نظام «اقتصاد برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» پیشی گرفته و تقریبا در جهان امروز کمتر اقتصاددان نظریه‌پردازی از اینگونه نظام اقتصادی دفاع و آن را در عمل توصیه می‌کند.
نظام اقتصادی ایران به دلیل وابستگی به درآمد نفت و ساختار خاصی که دارد و به ویژه نقش تعیین‌کنندهء دولت در این زمینه، در قالب «نظام برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» و با تسامح در قالب «اقتصاد مختلط» جای می‌گیرد. اگر هر یک از این‌دو قالب را برای اقتصاد ایران بپذیریم به معنای آن است که دولت (نظام تصمیم‌گیری حکومت اعم از قوهء مجریهء، قوه مقننه و دیگر نهادهای تاثیرگذار) نقش اصلی و تعیین‌کننده را در تخصیص منابع کمیاب جامعه در اختیار دارد و هرگونه تصمیمی در مورد هزینه‌های دولت می‌تواند سه عرصهء تولید، توزیع و مصرف را در جامعه متاثر ساخته و جهت‌دهی منابع را به سوی گروه‌ها و اقشار خاصی کم و زیاد کند و در نهایت، در بهره‌مندی شهروندان از خدمات عمومی تاثیرگذار باشد. بدون شک شکل‌بندی جامعهء ایران به طبقات اجتماعی کم‌درآمد، متوسط و ثروتمند و نابرابری مشهود اقتصادی اجتماعی ،فقر و غنا و عدم توسعه‌یافتگی متناسب با شرایط ایران ریشه در چنین موضوعی دارد و در واقع نظام بودجه‌ریزی کشور را باید عامل اصلی این وضعیت دانست.
کالبد شکافی تاریخی و عملیاتی نظام بودجه‌نویسی ایران در حوصلهء‌ این نوشتار نیست، اما به طور اشاره می‌توان گفت که در دورهء دولت اصلاح‌طلب خاتمی و مجلس ششم تلاش شد تا اصلاحاتی در نظام بودجه‌نویسی کشور به عمل آید و در این مسیر اقدامات درخور توجهی نیز انجام گرفت که در نهایت در قالب تعاریف و شکل‌بودجه‌نویسی (ساده‌سازی و شفاف‌سازی) و محتوایی (موضوعی کردن تبصره‌های بودجه و جدا کردن احکام دایمی و تجمیع آنها در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) ظاهر شد، اما به جد می‌توان گفت که به لحاظ تخصیص منابع و نحوهء هزینه نظام بودجه‌ریزی ایران تاکنون در مقابل هرگونه اصلاحی مقاومت کرده و متاسفانه این امر منجر به عدم بهره‌مندی بهینه و حداکثری از منابع و ناکامی مستمر دولت‌ها در تحقق اهداف کمی و کیفی خود بوده است. عدم تناسب بین هزینه‌های عمرانی و جاری (۲۰ به ۸۰) در همه سال‌های گذشته، افزایش رو به تزاید ارقام بودجه و به ویژه سهم شرکت‌های دولتی و گسترش مداخله دولت در اداره اقتصاد کشور بخشی از این موضوع است که سرجمع موجبات هرز روی منابع و دامن‌زدن به مفاسد اقتصادی را در کشور فراهم آورده است. در واقع «بودجه عملیاتی» بنیانی برای نظام بودجه‌ریزی با شاخص کارایی است و حاکمیت این روش در تهیه و تدوین لایحهء بودجهء سال آینده در گرونگاهی نو و عزمی وافر برای ادارهء اقتصاد کشور به شمار می‌رود که البته با برخی شعارهای دولت مثل مبارزه با مفاسد اقتصادی نیزهمخوانی دارد.
انتظار می‌رود که دولت در آستانهء بررسی و تصویب لایحهء بودجه واقعابه آنچه وعده داده ،پایبند بوده و الزامات «بودجه عملیاتی» را راهنمای عمل خود قرار دهد. در این ارتباط از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان دستگاه مجری بیشترین انتظار می‌رود و اینکه این سازمان با انتشار و تبلیغ و ترویج ادبیات «بودجه عملیاتی» به فهم و جایگیری این نوع بودجه‌بندی در اذهان تصمیم‌گیران یاری رساند و شرایط ذهنی را برای همراهی و همکاری آنان در این امر فراهم آورد. در عین حال این سازمان باید خود را در برابر مقاومت‌های احتمالی در این باره آماده سازد و تمهیدات لازم را برای دستیابی به هدف یادشده فراهم آورد که مهمترین آنها تعریف و ارایه شاخص‌های کارایی در زمینه‌های مختلف بودجه‌ای برای اندازه‌گیری عملکرد منابع در قالب «بودجه عملیاتی» است