روابط قوا

روابط قوا در جمهورى اسلامى ایران
روابط قوا در جمهورى اسلامى ایران برخلاف تمامى کشورهاى دنیا به گونه اى خاص تنظیم شده است. هر چند که به ظاهر به صورت تفکیک نسبى قوا تلقى مى شود، لیکن این روابط از ویژگى هاى خاصى برخوردار است که به خوبى آن را از سایر رژیم ها متمایز مى سازد.(۴)
مفهوم تفکیک قوا در مقابل «وحدت قوا»(5) به کار مى رود. این تفکیک موجب پدیدارى سازمان هاى حاکم عدیده تخصصى مى گردد که هر کدام به انجام وظیفه خاص خود مشغول اند و هیچ یک از قوا حق انجام وظیفه قواى دیگر را ندارد. سنخیت قواى حاکم، هم چنین اقتضا مى کند که هر یک از قوا، بدون برترى و دخالت یکى در قلمرو اختیارات دیگرى، کار خود را انجام دهد و هیچ یک از قوا حق سؤال، استیضاح، عزل و انحلال یکدیگر را نداشته باشد. این چنین استقلالى را اصطلاحاً «تفکیک مطلق قوا»(6) مى گویند.
نظریه تفکیک مطلق قوا، در جریان تحولات تاریخى دست خوش تغییراتى شده است که دیگر نمى توان استقلال در مفهوم آن را چندان مشاهده کرد. خطر بالقوه و بالفعلى که از ناحیه قوه مجریه و زمام دارى آن ناشى مى شود، هم قواى دیگر را تحت الشعاع «ریاست گرایى»(7) اجرایى قرار مى دهد و هم این که آزادى و امنیت فردى را تهدید مى کند.(۸) دلیل این مطلب این است که در اکثر کشورهاى دنیا در بحث ارتباط متقابل قوا، قوه مجریه مشمول بیش ترین نظارت ها از سوى دو قوه دیگر قرار مى گیرد.
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، در تدوین قواى سه گانه، علاوه بر ضرورت همکارى قوا، براى تأمین اهداف کلى نظام از اندیشه مذکور به دور نبوده و مراتبى از ارتباط متقابل، توأم بانظارت و مسئولیت بین قواى حاکم را پیش بینى کرده است. در اصل ۵۷ قانون اساسى ضمن برشمرن قواى سه گانه، مقرر مى دارد که این قوا مستقل از یکدیگرند. آن گاه در اصل ۵۸ و ۵۹ اِعمال قوه مقننه را منحصر به مصوبات مجلس شوراى اسلامى و در مسائل مهم از طریق همه پرسى و مراجعه مستقیم به آراى عمومى بیان داشته است. هم چنین در اصل ۶۰ قانون اساسى، اِعمال قوه مجریه به استثناى برخى از آن که مستقیماً به عهده رهبرى قرار دارد، صرفاً از طریق رئیس جمهور و وزرا اجرا مى شود و در نهایت این که اِعمال قوه قضاییه (اصل ۶۱) را نیز فقط به عهده دادگاه هاى دادگسترى قرار داده که باید براساس موازین اسلامى تشکیل و به حل و فصل دعاوى و … بپردازد، اما نویسندگان قانون اساسى در سال ۱۳۵۸ در همان اصل ۵۷ قانون اساسى، ضمن بیان استقلال قوا آورده بودند که : «… روابط بین قواى سه گانه توسط رئیس جمهور برقرار مى گردد.» و نیزدر اصل ۱۱۳ قانون اساسى آمده بوده: «… مسئولیت اجراى قانون اساسى و تنظیم روابط قواى سه گانه و ریاست قوه مجریه جز در امورى که برعهده رهبرى است، به عهده رئیس جمهور است».
بنابراین، طبق این اصول، رئیس جمهور هماهنگ کننده قواى سه گانه کشور بود، لیکن پس از بازنگرى قانون اساسى در سال ۱۳۶۸ و با سپرى کردن یک دهه تجربه عملى در کارهاى اجرایى، قضایى و تقنینى وضعف هایى که در قانون اساسى وجود داشت، شوراى بازنگرى قانون اساسى به فرمان امام خمینى(ره) در تاریخ ۱۳۶۸/۲/۴ تشکیل گردید و در آن در خصوص روابط قوا نیز نکاتى مورد توجه و تصویب قرار گرفت.
در قانون اساسى ۶۸ بعد از بازنگرى، ضمن این که مسئولیت تنظیم روابط بین قواى سه گانه را از رئیس جمهور گرفته و به شخص رهبر واگذار کرده است، در اصل ۵۷ آمده است:

«… قوه مقننه، مجریه و قضاییه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت برطبق اصول قانون اساسى اعمال مى گردند.» هم چنین در اصل ۱۱۰ قانون اساسى، ضمن برشمردن وظایف و اختیارات رهبر، در بند ۷ همین اصل یکى از وظایف رهبر را «حل اختلاف و تنظیم روابط قواى سه گانه» متذکر شده است و در اصل ۱۱۳ نیز این مسئولیت را از رئیس جمهور سلب کرده است.
در نظام اسلامى هرگاه سخن از تفکیک قوا یا روابط قوا به میان مى آید، به دلیل جلوگیرى از تمرکز نامشروع و فساد برانگیز قدرت است؛ زیرا که ممکن است، انسانى که شایستگى هاى لازم و توانایى هاى منطبق بر معیارهاى اسلامى را دارا مى باشد، در رأس تمامى قوا و نهادهاى جامعه اسلامى قرار بگیرد و هیچ گونه مفسده اى هم به دنبال نداشته باشد، هم چنین براساس اعتقادات شیعى، ائمه(ع) در حکومت اسلامى، حاکمان مطلق و بدون قید و شرطى بودند که تنها براساس تکلیف شرعى و الهى اداره جامعه را به عهده مى گرفتند و این امر منافاتى با تفویض امر اداره قسمتى از حکومت به دیگران نخواهد داشت و لذا است که امام (ع)، ضمن این که ریاست و فرماندهى کل قواى نظامى را به عهده داشت، ولى در عین حال نصب و عزل استانداران و فرمانروایان ولایات گوناگون را خود شخصاً انجام مى داد، هم زمان در مسجد هم به امر قضاوت مى پرداخت.(۹)
پس باتوجه به این که امروزه، به علل گسترش ارتباطات و افزایش جمعیت و … چاره اى جز تقسیم وظایف وجود ندارد، وقتى سه قوه و ارگان از یکدیگر مشخص و متمایز شدند، مسئله دیگر، روابط قواى مزبور است. به عقیده منتسکیو، چگونگى این روابط، تأثیر زیادى در تأمین آزادى دارد. از این جهت منتسکیو قائل به دو اختیار مى شود، اختیار تصمیم گیرى و اختیار مانع شدن از اجراى آن، منتسکیو مى گوید باید هر قوه بتواند در قلمرو اختصاصى خود تصمیم بگیرد، ولى قواى دیگر نیز باید بتوانند به وسایلى از اجراى آن جلوگیرى کنند، چنان که مثلاً قوه مقننه قانون را تصویب مى کند (اختیار تصمیم گیرى) اما قوه مجریه نیز مى تواند در مواردى از توشیح واجراى آن جلوگیرى کند (اختیار مانع شدن و متوقف ساختن)(۱۰). بر همین مبنا است که قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران پس از پذیرش مهم ترین اصل خود، یعنى اصل ولایت مطلقه فقیه عادل و جامع الشرایط که عامه مردم قبول ولایت او را بر خود لازم و واجب شمرده اند، نقطه پیوند و اتصال قواى حاکم درجمهورى اسلامى ایران را ولى فقیه و رهبر دانسته و اعمال حاکمیت قواى مزبور را صرفاً براساس نظر و نظارت رهبر مشروع و قانونى مى داند.(۱۱)
بنابراین، از آن جایى که رهبر در نظام اسلامى داراى ویژگى هاى خاص است، لذا نظارت رهبرى باعث مى شود که کسى از کارگزاران نظام قدرت سوء استفاده از مقام و مسئولیت خود را نداشته باشد، به خصوص اصل ۱۱۱ قانون اساسى مکانیزم خاصى براى جلوگیرى از انحراف رهبرى پیش بینى کرده است که بیش از پیش براطمینان مردم در خصوص عدم سوء استفاده از قدرت و تمرکز آن مى افزاید و ما در این جا به بخشى از این روابط و نظارت اشاره مى کنیم:
الف) نظارت قوه مقننه بر قوه مجریه
قوه مقننه به شیوه هاى گوناگون برکار قوه مجریه نظارت دارد:
۱ – طبق اصل ۱۳۱، صلاحیت و رسمیت وزرا منوطبه رأى اعتمادازمجلس است؛
۲ – مسئولیت قوه مجریه در برابر قوه مقننه (سؤال، استیضاح) اصل ۱۲۲ ، ۱۳۴و ۱۳۷٫
به این ترتیب که هر نماینده مى تواند یک وزیر و ۱۴ نمایندگان هم رئیس جمهور را مورد سؤال قرار دهند و هم چنین ده نفر از نمایندگان، هیئت وزیران یا یکى از وزیران و ۱۳ نمایندگان ، رئیس جمهور را مى توانند مورد استیضاح قرار دهند؛
۳ – قوه مقننه بر کارهاى قوه مجریه، نظارت استصوابى (۱۲) (اصل ۷۷ – ۸۳) و نظارت مالى (اصل ۵۲، ۵۴ و ۵۵) دارد.
ب) نظارت قوه مقننه بر قوه قضاییه
طبق اصل ۱۵۶ قانون اساسى، قوه قضاییه، قوه اى است مستقل که قوه مقننه بر آن نفوذ و اقتدار چندانى ندارد و هیچ گونه راهى براى طرح سؤال، استیضاح و عزل مسئولین قوه قضاییه در آن دیده نمى شود، لیکن بعضى از اقدامات قوه مقننه بر روى قوه قضاییه بى اثر نیست:
۱ – از طریق اجراى قوانین (اصل ۱۶۷)؛ بدین ترتیب که قاضى موظف است کوشش کند حکم هر دعوا را در قوانین مدونه بیابد؛
۲ – از طریق شکایات (اصل ۹۰). بدین ترتیب که مجلس در صورت دریافت شکایت، حق دارد از قوه قضاییه پاسخ کافى بخواهد. البته این از ضمانت اجراى لازم برخوردار نیست و بیش تر جنبه اخلاقى و سیاسى دارد.(۱۳)
ج) نظارت قوه مجریه بر قوه مقننه
قوه مجریه با آن که تحت سلطه کامل قوه مقننه قرار دارد، اما تا اندازه اى بر این قوه نظارت دارد و این نظارت از طریق ذیل است:
۱ – ابتکار تهیه لوایح در دست دولت است که بعد از تصویب، آن را تقدیم مجلس مى کند(اصل ۷۴)؛
۲ – قوانین به ذکر کلیات مى پردازند و جزئیات را موکول به آئین نامه هاى اجرایى (۱۴) مى کنند و علاوه بر آن قوه مجریه حق تصویب آیین نامه هاى مستقل (۱۵) را نیز دارند.

د) نظارت قوه مجریه بر قوه قضاییه
قوه مجریه برقوه قضاییه نظارت و نفوذ خاصى ندارد، البته لوایح قضایى که پس از تصویب هیئت وزیران، تقدیم مجلس مى شود (اصل ۷۴) و بودجه قوه قضاییه که در مجموعه بودجه سالانه کل کشور توسط دولت تهیه مى گردد، مى تواند زمینه مؤثرى از نفوذ (و نظارت) قوه مجریه بر قوه قضاییه باشد.(۱۶)
ه) نظارت و نفوذ قوه قضاییه برقوه مقننه
همان طور که قوه قضاییه از استقلال کامل برخوردار است، قوه مقننه هم در مقابل قوه قضاییه مستقل است و راهى براى مداخله در کارهاى یکدیگر وجود ندارد، با وجود این، برخى کارهاى قوه قضاییه بر قوه مقننه بى اثر نسیت که به چند مورد اشاره مى کنیم:
۱ – لوایحى که به وسیله قوه قضاییه تهیه مى شود، به علت فنى و تخصصى بودن آن، قوه مقننه نمى تواند دخل و تصرف چندانى در آن به وجود آورد و نمایندگان به علت تخصصى بودن، اکثراً آن را به تصویب مى رسانند؛(۱۷)
۲ – اصل ۷۳ قانون اساسى به قضات، در تمییز حق از قوانین، حق تفسیر قضایى داده است که این تفسیر گاهى اوقات منجر به نوعى وحدت رویه قضایى مى شود. (این را نوعى دخالت قوه قضاییه در امر قوه مقننه مى توان تلقى کرد)؛
۳ – نمایندگان داراى مصونیت کیفرى نیستند و شغل نمایندگى مانع دستگیرى و محاکمه آن ها نمى باشد.

و ) نظارت و نفوذ قوه قضاییه بر قوه مجریه
قوه مجریه در مقابل قوه قضاییه مصونیت ندارد و قوه قضاییه داراى نظارت (اقتدار) لازم نسبت به قوه مجریه است که به عنوان مثال به چند مورد اشاره مى کنیم:
۱ – طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسى: «قضات دادگاه ها مکلفند از اجراى تصویب نامه ها و آیین نامه هاى دولتى که مخالف با قوانین و … خوددارى کنند و … » بنابراین، قوه قضاییه به مصوبات قوه مقننه اشراف کامل دارد؛
۲ – هدف از تأسیس دیوان عدالت ادارى، رسیدگى به شکایات و تظلمات مردم نسبت به مأموران دولتى است و دیوان مى تواند قوه مجریه را به محاکمه بکشاند. (اصل ۱۷۳)؛
۳ – طبق اصل ۱۷۴ قانون اساسى، قوه قضاییه از طریق سازمان بازرسى کل بر کشور قوه مجریه نظارت دارد؛
۴ – قوه مجریه هیچ مصونیتى ندارد؛ زیرا طبق اصل ۱۴۰ قانون اساسى، رسیدگى به اتهام رئیس جمهور و معاونان و … از طریق دادگاه هاى دادگسترى است و دیوان عالى کشور حق محاکمه رئیس جمهور را دارد.
مسؤولیت روابط قوه قضائیه با سایر قوا
به موجب بند اول اصل مذکور: «وزیر دادگسترى مسؤولیت کلیه مسایل مربوط به روابط قوه قضائیه با قوه مجریه و قوه مقننه را بر عهده دارد» .بدین ترتیب، وظیفه وزیر دادگسترى برقرارى رابطه بین قوه قضائیه با قوه مجریه و قوه مقننه است و عهده‏دار مسؤولیت این وظیفه و همچنین وظایف مشترک با هیأت وزیران مى‏باشد.
در مورد کلیه مسایل مربوط به روابط قوه قضائیه با قواى مجریه و مقننه، عمده‏ترین مواردى که بین قوه قضائیه و قواى دیگر متصور است موضوع لوایح قضائى و بودجه قوه قضائیه مى‏باشد:
۱ ـ یکى از وظایف رئیس قوه قضائیه «تهیه لوایح قضائى متناسب با جمهورى اسلامى» است (اصل ۱۵۸) .از طرف دیگر «لوایح قانونى پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم مى‏شود…» (اصل ۷۴) .به این ترتیب، وزیر دادگسترى لایحه تهیه شده در قوه قضائیه را اخذ و براى تقدیم به مجلس مى‏برد.لوایح قضائى معمولا متضمن
قواعد و موازین تخصصى، فنى و حقوقى است که بررسى آن شایسته یک گروه تخصصى مى‏باشد.هیأت وزیران نوعا با موضوعات مذکور سنخیت ندارد، اما مى‏توان قضیه را بدین صورت توجیه نمود که تصویب لوایح قضائى توسط هیأت وزیران به تناسب موضوع، هماهنگى‏هاى لازم را بین قواى قضائیه و مجریه ایجاد مى‏نماید.از
طرف دیگر، مى‏توان این سؤال را مطرح ساخت که چنانچه هیأت دولت لوایح قوه قضائیه را تصویب ننماید، چه راه قانونى براى خروج از بن‏بست وجود خواهد داشت.
به هر حال، قانون اساسى براى این سؤال پاسخى مجاب کننده ندارد.این حالت مسأله استقلال قوه قضائیه را (اصل ۱۵۶) با اشکال مواجه مى‏سازد.
۲ ـ «بودجه سالانه کل کشور (و من جمله بودجه قوه قضائیه) از طرف دولت تهیه و براى رسیدگى و تصویب به مجلس شوراى اسلامى تسلیم مى‏گردد…» (اصل ۵۲) .در این خصوص نیز، وزیر دادگسترى کار دفاع از بودجه مربوط را در هیأت وزیران و در مجلس بر عهده خواهد داشت.قوه مجریه و قوه مقننه مى‏توانند از این طریق قوه قضائیه را در مضیقه و فشار قرار دهند.
 
تفکیک قوا ؛ نظارت و تعادل:
در نظام سیاسی ایران رئیس قوه مجریه و نمایندگان مجلس مستقلا از طرف مردم انتخاب می شوند و رئیس قوه قضائیه توسط رهبری.در کنار تفکیک قوائی که وجود دارد،نظارت و تعادل هم بین قوا برقرار است .رئیس جمهور و وزرایش در برابر مجلس مسئولند و باید پاسخگو باشند.همچنین امکان عزل رئیس جمهور توسط مجلس وجود دارد هر چند این امر باید با موافقت رهبری صورت گیرد. قوای مجریه و مقننه بر سر مسائل اساسی در تصمیم سازی یا در اختلافات به مذاکره و چانه زنی در جلسه ای مشترک می پردازند.در مجلس علی رغم اینکه کار تخصصی توسط کمیسیون ها صورت می گیرد،اغلب منافع بسیاری از گروهها در تصمیم گیریها در نظر گرفته نمی شود.یک دلیل این امر نبود احزاب قوی است که به تجمیع خواسته ها بپردازند و نیز اصناف و گروههای فشاری که ازحقوق خود در تصمیم گیری ها دفاع نمایند.در حوزه اقتصادی نقش قوه مجریه پررنگتر از قوه مقننه است و نیز در حوزه فرهنگی.گاهی اوقات هم مشخص نیست که در یک مسئله بخصوص چه کسی حرف اخر را می زند و یا تصمیم گیری نهایی توسط چه نهادی باید صورت گیرد(به عنوان مثال در مسئله سهمیه بندی بنزین و فروش بنزین آزاد).تصمیم گیری در دستگاه اجرائی غالبا متمرکز است و در تهران برای سایراستانها و شهرستانها بودجه بندی و تعیین تکلیف می شود.مقامات استانی قدرت چندانی برای تأثیر گذاری بر سیاستهای مربوط به خودشان که در مرکز گرفته می شود ندارند،مگر در صورت وجود روابط شخصی.در کل رابطه مهمتر از ضابطه است.دستگاه اداری ،بوروکراسی گسترده ای را بوجود اورده.دستگاه اداری بسیارکند و ناکارآمد است و اگر تصمیم خوبی هم در بالا گرفته شود تا به سطح وزارتخانه ها و مرحله اجرا برسد از این رو به آن رو می شود.بازدهی کارمندان بسیار پایین است و ادارات به روزمرگی افتاده اند.گفته می شود مهمترین مانع سرمایه گذاری خارجی در ایران همین هفت خوان رستم اداری است.